Conflictos mineros
En los últimos años, la minería en el Perú se ha convertido en una prioridad económica. El primer hito se dio en el año 1990, en el que se instauraron varias reformas de ley con el propósito de atraer la inversión extranjera al país. Desafortunadamente, estas inversiones en industrias extractivas no han integrado aspectos sociales y/o ambientales. Por su parte, el Estado peruano ha sido incapaz de resolver los conflictos causados por la falta de consideraciones sociales y ambientales con respecto a las poblaciones afectadas por la minería. La debilidad de la gobernabilidad hace cuestionar fuertemente sus perspectivas de desarrollo sostenible.
- ¿Qué es un conflicto?
- La evolución de un conflicto
- Los actores
- Claves para entender los conflictos
- ¿Qué está en juego?
- Pistas para una minería responsable
1. ¿Qué es un conflicto?
Un conflicto puede ser definido como una secuencia de acciones que se desenrollan en un contexto de litigios entre dos o más partes. En el caso de los conflictos mineros, las diferencias entre las comunidades locales y las empresas mineras generan tensiones que con el tiempo pueden dar lugar a protestas y enfrentamientos violentos. A veces la situación es tal que se necesitan, además de la involucración de agencias encargadas de la resolución y/o del Estado para el regreso del « orden público », personas externas que intervengan a favor de una o de la otra parte.
2. ¿Cuáles son las características de la evolución de un conflicto?
La evolución de un conflicto puede seguir dos caminos diferentes que influyen fuertemente en los términos de la resolución o la amplificación del conflicto: la « aproximación » (los actores llegan a un acuerdo) y la « polarización » (las diferencias aumentan debido a las acciones iniciadas por ambas partes).
Hay dos tipos de « aproximación ». La primera está relacionada con las acciones independientes orientadas a la prevención para evitar la agravación del conflicto. La segunda se lleva a cabo después de uno o más episodios que han provocado el conflicto.
Las acciones de « polarización » se manifiestan en cuatro áreas principales: las manifestaciones públicas, los medios de comunicación, los canales legales y la vida cotidiana.
Las acciones del Estado se dirigen más a reparar el daño causado por los conflictos que a encontrar soluciones a las causas que los generan.
Aunque los acercamientos tienen como objetivo la reconciliación, la desmovilización y la prevención, el establecimiento de órganos y plataformas de diálogo permanente constituye una solución importante y a largo plazo en comparación con el diálogo « impulsivo ».
3. Los actores
> Las empresas mineras
Las empresas mineras tienen como objetivo la realización de su proyecto. De este modo, cuentan con normas claras que garantizan la estabilidad del proceso de la inversión. Sus vínculos con las comunidades locales, que, en el mejor de los casos, se desarrollan en una lógica de responsabilidad social, se piensan bajo criterios de buena vecindad y buena voluntad por parte de las empresas pero no son regulados.
Las actividades relacionadas con la responsabilidad social deberían idealmente dirigirse hacia el desarrollo local pero, por desgracia, no se incluyen en los debates y se enfocan más a minimizar el descontento popular. Las empresas buscan convencer a la comunidad de los beneficios generados por la minería y asegurar el cumplimiento con los códigos ambientales.
Cuando la protesta explota, estas empresas reaccionan mediante el control de la situación por sí mismas. También participan en mesas de diálogo y organizan campañas para generar una opinión pública favorable a su posición. A veces se recurren a actos de intimidación, difamación y presión legal contra los activistas y otros líderes sociales.
> Las comunidades locales
Son las víctimas directas de la ejecución del proyecto. Pueden verse frente a dos situaciones diferentes en las que actuarán de diferente manera: en la primera, el proyecto ya se ha iniciado, las protestas reivindican entonces a la distribución de los beneficios. La segunda situación es cuando el proyecto solo está en su fase inicial o que está sujeto, al igual que el proyecto Conga, a una ampliación de la zona de explotación. La protesta se dirige, en este caso, contra el proyecto mismo.
Las protestas populares contra la minería expresan ciertamente un mal estar más profundo vinculado al cambio de las condiciones de vida. Además, es posible que este mal estar se vea agravado por la naturaleza de las relaciones que las comunidades tienen con sus representantes y el sentimiento de exclusión con respecto a la capital.
La desconfianza (mutua) no es sólo el resultado de un legado histórico, sino también problemas de comunicación intercultural e incomprensión.
En general, las comunidades se encuentran en una situación de debilidad económica, técnica-legal y cultural frente a las empresas. Por lo tanto, para ser escuchadas, necesitan apoyo externo. Los actores externos constituyen entonces un « complemento » a las comunidades en términos de desarrollo de los conflictos mineros.
> El Estado
En los conflictos mineros, la intervención del Estado implica a muchos actores. Sus órganos y organismos, lejos de comportarse de acuerdo con el principio de subsidiariedad (nivel apropiado de acción pública), adoptan estrategias y acciones que revelan una gran diferencia entre sus funciones reconocidas en la Constitución y las críticas de la población sobre su comportamiento en la “resolución” de los conflictos.
El Estado busca el consentimiento de la comunidad para evitar el desaliento de los inversionistas mineros. Sin embargo, sigue reacio al diálogo que presupone la posibilidad de detener un proyecto minero.
4. Claves para entender los conflictos
– Son los fuertes desequilibrios y divergencias entre los objetivos y los recursos de los diferentes actores lo que causa el conflicto.
– El marco legal es insuficiente y, en general, el interés público supera el interés local: prueba de la falta de consideración del gobierno hacia los derechos de las comunidades locales afectadas por la minería.
– El Estado parece estar más inclinado a promover la inversión minera que a regular y redistribuir equitativamente los beneficios mineros.
– Hay una herida abierta que va creciendo entre ambas posiciones. Se observa que, entre un Estado que no cumple con su función, una actividad minera que no contribuye suficientemente al desarrollo local y una población obligada a manifestarse para que se consideren sus derechos, la dificultad de encontrar un compromiso crece cada día más.
5. ¿Qué está en juego?
No hay, probablemente, un sector que se emplee tanto a fondo para cambiar la imagen negativa que genera. En efecto, los proyectos mineros son más vulnerables que otros porque no pueden trasladarse en caso de conflicto ya que dependen del territorio.
Partiendo de ese punto, establecer relaciones de buena vecindad con la población local se vuelve totalmente imprescindible. Sin embargo, las compañías mineras no logran ganarse la confianza de la población.
Las empresas asocian los conflictos a la falta de información de la población afectada. Esto supone que, para ellas, una población suficientemente informada apoyaría la explotación. Bajo esta premisa, se limitan a hacer uso de un lenguaje técnico-científico que no tiene en cuenta los elementos realmente en juego en los conflictos mineros: el medio ambiente, el derecho de acceso a la tierra y el agua y la distribución de los beneficios.
6. Pistas para una minería responsable
En un contexto donde se enfrentan intereses radicalmente distintos, el conflicto no puede resolverse sino transformarse. La negociación juega entonces un papel muy importante. Por lo tanto, hay que sobrepasar los parámetros de gestión sectorial y desarrollar un marco institucional plurisectorial y territorial.
> La zonificación territorial
La actividad minera en Perú debe ser un proyecto colectivo que tome en cuenta las particularidades territoriales y sociales. Ésta debe ser portadora del cambio social deseado y no imponer el suyo. La zonificación territorial consiste, por ejemplo, en la distribución de actividades económicas, planos de expansión urbana,…
> Una autoridad ambiental autónoma
La creación de una autoridad autónoma es necesaria para la independencia del sistema de gestión medio ambiental. Esta autoridad deberá ser dotada de la más alta jerarquía política para poder asumir plenamente sus funciones de prevención y de control de las diferentes actividades mineras.
Deberá, además, someterse a los principios de transectorialidad, descentralización, prevención, participación ciudadana, transparencia y finalmente, internalización de los costos.
> Reforzar la participación ciudadana
La historia de la minería en este país prueba que ni el marco legal, ni las instituciones estatales, ni los mecanismos voluntarios de las empresas extractivas pudieron crear las condiciones adecuadas para poder abordar los aspectos que son la base de los conflictos. En cambio, la participación ciudadana, parece ser un buen medio para apaciguar las tensiones y favorecer una vía de entendimiento con vistas a su resolución.
Idealmente, los procesos de participación ciudadana deben ser engendrados por comunidades concernidas, organizadas en estructuras representativas y fuertemente comprometidas. Estructuras internas sólidas deben estar en la base de estos procesos para poder determinar una agenda. Esto es necesario para la identificación de los intereses reales y comunes.
La efectividad de la participación ciudadana depende de que ésta sea:
– Una participación informada: la información y su circulación son unos elementos fundamentales del poder.
– Una participación pertinente: los procesos de información y de consulta deben ser realizados a tiempo.
– Una participación influyente: las decisiones tomadas en respuesta a las consultas públicas deben engendrar derechos y deberes para todos a través de un proceso de transparencia y con arreglo a ciertos criterios. El Estado debe garantizar la efectividad de esta influencia.
– Una participación culturalmente adecuada: las formas de transmisión de la información y de la negociación política practicadas en las comunidades tienen que ser respectadas en cada momento del proceso.
> Reinyección de los beneficios y otras ventajas de la explotación minera en el desarrollo local.
Para corregir las distorsiones que impiden desde años la repartición de beneficios y otras ventajas de la minería en las diferentes regiones del país debería establecerse una agenda alternativa. Por ejemplo, el mecanismo del canon minero es insuficiente y su repartición, ineficaz y desigual. Es todo un sistema de distribución que tiene que ser mejorado. Además, si uno se refiere a la coyuntura actual, sería juicioso crear un fondo de estabilización que permitiera acumular los excedentes para utilizarlos en estrategias de desarrollo sostenible pero también cuando los beneficios se reducen o los recursos no renovables se agotan.
Las soluciones tecnocráticas no son viables sin la participación política de las poblaciones directamente tocadas. El Estado tiene que dotarse de una capacidad y legitimidad de intervención basada en la coordinación entre actores e instituciones representativas con el fin de alcanzar objetivos comunes.
La minería debe ser abordada a manera de un proyecto nacional en el cual los territorios mineros son definidos categóricamente y las modalidades de readaptación productiva y de desarrollo están establecidas según reglas claras y transparentes.
La implementación de estos elementos ayudaría a encontrar el equilibrio y crearía un punto de encuentro entre la actividad minera y la agenda de desarrollo de las regiones. Este debería ser el precio a pagar para que las empresas puedan realmente jactarse de contribuir al desarrollo local.
